Stefna ASÍ

Frumvarp til laga um breytingar á lögum um félagslega aðstoð og lögum um almannatryggingar (framfærsluuppbót og meðferð atvinnutekna)

Reykjavík 6.6 2019
Tilvísun: 201906-0012

Efni: Frumvarp til laga um breytingar á lögum um félagslega aðstoð og lögum um almannatryggingar (framfærsluuppbót og meðferð atvinnutekna), 954. mál

Megin breytingar sem lagðar eru til í frumvarpinu snúa í fyrsta lagi að því að dregið verði úr áhrifum annarra tekna en bóta almannatrygginga og félagslegrar aðstoðar við útreikning á sérstakri uppbót til framfærslu (framfærsluuppbót) til örorku- og endurhæfingarlífeyrisþega („afnám krónu á móti krónu skerðingar“). Þetta verði gert annars vegar með því að miða útreikning á sérstakri uppbót við 65% tekna lífeyrisþega í stað allar tekna (100%) líkt og nú er og hins vegar með því að telja 50% af fjárhæð aldurstengdrar uppbótar til tekna í stað 100% líkt og nú. Í öðru lagi er lagt til að heimilt verði að telja einungis til tekna við útreikning á greiðslum almannatrygginga þær atvinnutekjur sem aflað er á þeim tíma sem einstaklingur á rétt á greiðslum frá almannatryggingum. Í þriðja lagi er í frumvarpinu lagt til að gildandi reglugerðarákvæði um heimilisuppbót og uppbætur á lífeyrir verði fest í lög.

ASÍ tekur undir mikilvægi þess að gera breytingar á ákvæðum laga um almannatryggingar er varða réttindi örorku- og endurhæfingarlífeyrisþega svo bæta megi kjör þess hóps og koma í veg fyrir „krónu á móti krónu“ skerðingar sem eru með öllu óásættanlegar. ASÍ telur í því samhengi hins vegar löngu tímabært að fram fari heildarendurskoðun á réttindum almannatrygginga sem tryggi einstaklingum með skerta starfsgetu viðunandi framfærslu og þjónustu samhliða því sem greiðslukerfið verði einfaldað með auknum möguleikum til atvinnuþátttöku og minni tekjuskerðingum. Sú breyting sem hér er lögð til kemur með engu móti í stað nauðsynlegrar heildarendurskoðunar og má ekki verða til þess að hún dragist enn frekar. Núgildandi bótakerfi almanatrygginga er flókið, ógagnsætt og dregur mjög úr hvata til atvinnuþátttöku. Þótt þær breytingar sem lagðar eru til í frumvarpinu, um að dregið verði úr áhrifum annarra tekna og aldurstengdrar uppbótar við útreikning sérstakrar uppbótar, komi vissulega í veg fyrir þá 100% tekjutenginu sem nú er innbyggð í bótakerfi örorkulífeyrisþega gagnvart þeim einstaklingum sem hafa lágar atvinnu- og/eða lífeyrissjóðstekjur, eru tekjuskerðingar gagnvart þessu hóp áfram brattar auk þess sem breytingin verður enn til þess að flækja tekjuskerðingarreglur almannatrygginga. Þá er rétt að árétta að umræddar breytingar ná einungis til þeirra lífeyrisþega sem hafa aðrar tekjur en tekjur almannatrygginga og/eða aldurstengda örorkuuppbót almannatrygginga.

ASÍ telur afar óheppilegt hversu skammur tími gefst til umræðu og umsagnar um frumvarpið sem varðar mikilvæg réttindi og afkomu fjölda fólks.

Samkvæmt greinagerð frumvarpsins eru ofangreindar breytingar á tekjuskerðingarreglum sérstakrar uppbótar hugsaðar sem brú yfir í nýtt greiðslukerfi vegna skertrar starfsgetu sem hafinn er undirbúningur að byggt á skýrslu samráðshóps um breytt framfærslukerfi almannatrygginga sem lauk störfum í maí síðastliðnum. Ekki er hins vegar ljóst hvernig breytingar samkvæmt frumvarpinu spila inn í hugmyndir að heildarendurskoðun greiðslukerfisins. Ef stjórnvöld hyggjast horfa til þeirra hugmynda sem settar eru fram í skýrslu starfshópsins sem grundvöll að breyttu greiðslukerfi þarf umtalsvert viðbótarfjármagn inn í almannatryggingarkerfið auk þess sem veita þarf nægilegt fjármagn í að styrkja alla umgjörð og þjónustu við einstaklinga með skerta starfsgetu og tryggja nægilegt framboð starfa svo unnt sé að undirbyggja breytingarnar. Það mun ekki gerast án fyrirhafnar og fjármagns. Í tillögu til þingsályktunar um fjármálastefnu fyrir árin 2020-2024 er gert ráð fyrir að veita árlega 4 ma.kr. aukalega til örorkulífeyris almannatrygginga vegna fyrirhugaðra breytinga á greiðslukerfi almannatrygginga. Ekki liggur fyrir á þessari stundu hvort til stendur að gera breytingar á þeirri fjárhæð í væntri breytingartillögu á tillögu til fjármálaáætlunar í ljósi breyttra forsendna í ríkisfjármálum til næstu ára. Í því samhengi má benda á að kostnaður við breytingar á réttindum ellilífeyrisþega í almannatryggingakerfinu á árinu 2016 var um 15 milljarðar króna og af þeim sviðsmyndum sem birtar voru með skýrslu starfshópsins liggur fyrir að hugmyndir að nýju greiðslukerfi sem þar eru settar fram eru umtalsvert kostnaðarsamari en gert er ráð fyrir í fjármálaáætlun. ASÍ áréttar því mikilvægi þess að langtímaáætlanir í opinberum fjármálum geri ráð fyrir nægilegu viðbótarfjármagni til að gera löngu tímabærar breytingar á örorkulífeyriskerfi almannatrygginga sem tryggi einstaklingum með skerta starfsgetu viðunandi framfærslu og þjónustu með möguleika á virkri þátttöku í samfélaginu og á vinnumarkaði.


Nánar um einstaka atriði frumvarpsins:

1.gr. - c og d liður:
Í c og d lið 1 gr. frumvarpsins er lagt til að lögfest verði ákvæði um útreikning fjárhæðar sérstakrar uppbótar og meðferð slysabóta almannatrygginga sem nú er að finna í reglugerðum. Samkvæmt greinagerð frumvarpsins er ekki um að ræða breytingar sem hafa munu áhrif á gildandi reglur og framkvæmd. Ekki eru færð frekari rök fyrir nauðsyn þess að lögfesta umrædd ákvæði sem verið hafa í reglugerð um árabil og engin frekari greining á mögulegum áhrifum þess er sett fram í greinagerðinni. Í ljósi þess og fyrirhugaðrar heildarendurskoðunar á greiðslukerfi almannatrygginga telur ASÍ rétt að falla frá breytingum skv. c og d lið frumvarpsins.

1 gr. – f liður:
Í f lið 1 gr. er annars vegar lagt til að miða útreikning á sérstakri uppbót við 65% tekna lífeyrisþega, annarra en bóta almannatrygginga, slysatrygginga almannatrygginga og bóta skv. lögum um félagslega aðstoð, í stað allra tekna (100%) líkt og nú er og hins vegar telja 50% af fjárhæð aldurstengdrar uppbótar til tekna við útreikning á sérstakri uppbót í stað 100% líkt og nú.

Núgildandi bótakerfi almanatrygginga er flókið, ógagnsætt, með bröttum tekjuskerðingum og takmörkuðum stuðningi til atvinnuþátttöku. Réttindi örorkulífeyrisþega eru samsett úr nokkrum bótaflokkum; grunnlífeyrir, tekjutryggingu og heimilisuppbót, sem greidd er þeim sem búa einir, auk aldurstengdrar uppbótar til þeirra sem verða öryrkja snemma á ævinni. Til viðbótar er þeim sem ekki ná tiltekinni lágmarksfjárhæð heildartekna (framfærsluviðmiði) greidd sérstök uppbót til að tryggja að enginn hafi tekjur undir framfærsluviðmiði. Allar aðrar tekjur örorkulífeyrisþega skerða framfærsluuppbótina um 100% eða það sem kallað hefur verið „króna á móti krónu skerðing“. Aldurstengd uppbót telst skv. núgildandi reglum að fullu til tekna við útreikning sérstakrar framfærsluuppbótar. Aðrar tekjur örorkulífeyrisþega skerða aðra bótaflokka almannatrygginga eftir nokkuð flóknum reglum og eru skerðingarreglur bæði misjafnar milli bótaflokka og uppruna teknanna sem gerir kerfið mjög ógagnsætt og flókið. Sjá nánar um mismunandi skerðingarreglur eftir uppruna tekna í viðauka I hér að aftan.

Sú breyting sem lögð er til skv. f-lið 1 gr. frumvarpsins mun draga úr áhrifum annarra tekna en bótum almannatrygginga, slysatryggingum almannatrygginga og bótum skv. lögum um félagslega aðstoð á úrreikning framfærsluuppbótar en mun á sama tíma flækja greiðslukerfið enn frekar en nú er. Áhrif breytinganna sem lagðar eru til í frumvarpinu eru mestar á þá sem hafa lágar atvinnu- og/eða lífeyrissjóðstekjur og yngri öryrkja sem fá greidda aldurstengda örorkuuppbót og mun stærri hópur en nú eiga rétt til greiðslu sérstakrar uppbótar. Sjá nánar um áhrif breytinganna á tekjur örorkulífeyrisþega í viðauka II hér að aftan. Mjög takmarkaðar upplýsingar er að finna í greinagerð á áhrifum frumvarpsins t.a.m. hvað varðar áhrif á tekjur mismunandi hópa eða sundurliðun á kostnaðarmati tillagnanna. Slíkt verður að teljast óviðunandi í ljósi þess að um er að ræða breytingar á mikilvægu réttindakerfi sem hafa áhrif á framfærslu þúsunda manna.

Í umræðum um málið á Alþingi hefur komið fram að áætlaður kostnaður við þær breytingar sem lagðar eru til í frumvarpinu sé um 2,9 milljarðar króna. ASÍ minnir á að í frumvarpi til fjárlaga fyrir árið 2019 var upphaflega gert ráð fyrir 4 milljarða króna viðbótarframlag vegna kerfisbreytinga á örorkulífeyri almannatrygginga sem lækkað var í 2,9 milljarða í meðförum þingsins með þeim rökum að kerfisbreytingin næði aðeins til hluta ársins 2019. Frumvarp þetta gerir hins vegar ráð fyrir því að breytingarnar verði afturvirkar frá 1. janúar 2019 og ná því til alls ársins 2019. Eðlilegt hefði því verið að gera ráð fyrir 4 milljörðum króna á ársgrundvelli líkt og til stóð sem hefði gefið aukið svigrúm til að bæta kjör örorkulífeyrisþega.

2 gr.:
Í 2. gr. frumvarpsins er lagt til að heimilt verði að telja einungis til tekna atvinnutekjur í þeim mánuði sem þeirra er aflað sé það lífeyrisþega í hag. Þannig verði heimilt að telja einungis til tekna við útreikning á greiðslum almannatrygginga þær atvinnutekjur sem aflað er á þeim tíma sem einstaklingur á rétt á greiðslum frá almannatryggingum. Umrædd breyting mun draga úr líkum á því að skuld myndist við uppgjör hjá Tryggingarstofnun að tekjuári liðnu og minnka óvissu lífeyrisþega um endanleg áhrif atvinnutekna á bætur almannatrygginga. ASÍ telur breytinguna til bóta og mælir með samþykkt hennar.

Virðingarfyllst,
Henný Hinz
hagfræðingur ASÍ