Stefna ASÍ

Frumvarp til stjórnskipunarlaga, 20 og 25.gr.

Reykjavík 3.12 2012
201212-0001
 
Efni: Umsögn um frumvarp til stjórnskipunarlaga, 20 og 25.gr., 415. mál.
 
Nefndin hefur óskað eftir umsögn Alþýðusamband Íslands um 2.mgr. 25.gr. frumvarpsins. ASÍ kýs jafnframt að veita af þessu tilefni umsögn um 2.mgr. 20.gr.
 
Í upphafi er rétt að taka fram, að ASÍ telur þær breytingatillögur sem svokölluð sérfræðinganefnd hefur gert á 20 og 25.gr. í tillögum stjórnlagaráðs með öllu óþarfar og fara efnislega gegn tillögum stjórnlagaráðs í sumu tilliti. ASÍ telur rétt að ákvæðin eins og þau komu frá stjórnlagaráði og með þeirri greinargerð sem þeim fylgdi verði látin halda sér óbreytt. 
 
Um 2.mgr. 25.gr. 
 
Nefndin hefur sérstaklega óskað eftir umsögn ASÍ um málsgrein þessa. Þar segir: 
 
„Í lögum skal kveða á um rétt til mannsæmandi vinnuskilyrða, svo sem hvíldar, orlofs og frítíma. Öllum skal tryggður réttur til sanngjarnra launa og til að semja um starfskjör og önnur réttindi tengd vinnu.“
 
Ákvæðið er orðrétt hið sama og finna má í tillögum stjórnlagaráðs. Hins vegar er greinargerð sú sem frumvarpinu fylgdi önnur er sú sem fylgdi tillögum ráðsins. Við hana gerir ASÍ alvarlegar athugasemdir og telur sérfræðinganefndina fara býsna lagt út fyrir verksvið sitt varðandi lagatæknilega yfirferð frumvarpsins og í reynd leggja til algjöra umbyltingu íslenska og norræna kjarasamningamódelsins. Í greinargerð segir þar sem fjallað er um hugtakið sanngjörn laun: 
 
„Í 2. mgr. er einnig sérstaklega kveðið á um að öllum skuli tryggður réttur til sanngjarnra launa, en í því felst einkum bann við mismunun og krafa um að lágmarkslaun dugi til sómasamlegrar lífsafkomu. Lágmarksviðmið sómasamlegrar lífsafkomu eru sambærileg við lágmarksviðmið réttarins til lífsviðurværis í 22. gr. og eru ákvæðin því nátengd.“
 
Hvergi í tillögum Stjórnlagaráðs, fundargerðum þess eða öðrum gögnum er að finna nokkra tilvísun til hugtaksins „lágmarkslaun“. Sérfræðinganefndin skýrir það ekki sérstaklega hvers vegna hugtakið er tekið upp en virðist vísa um nánari skýringar til 22.gr. frumvarpsins og lágmarksviðmiða um hvað duga skuli til lífsviðurværis. Þetta verður ekki skilið öðru vísi en þannig lágmarkslaun hér á landi skuli eftir samþykkt frumvarpsins ákveðin með löggjöf, enda segir í niðurlagi umsagnarinnar með þessari grein: ,, Skyldur samkvæmt 25. gr. leggjast bæði á einkaaðila og hið opinbera sem vinnuveitanda, en auk þess ber ríkið jákvæða skyldu til að tryggja með lögum og öðrum aðgerðum að einkaaðilar virði þau réttindi sem kveðið er á um í greininni‘‘.  Fer þetta bæði gegn því fyrirkomulagi, gilt hefur hér á landi og á Norðurlöndunum síðan í byrjun síðustu aldar og gegn gildandi lögum, sem mæla fyrir um að lágmarkslaun þ.e. lágmarks endurgjald fyrir launuð störf á vinnumarkaði skuli ákveðin með kjarasamningum sbr. 1.gr. laga 55/1980 þar sem segir: 
 
„Laun og önnur starfskjör, sem aðildarsamtök vinnumarkaðarins semja um, skulu vera lágmarkskjör, óháð kyni, þjóðerni eða ráðningartíma fyrir alla launamenn í viðkomandi starfsgrein á svæði því er samningurinn tekur til. Samningar einstakra launamanna og atvinnurekenda um lakari kjör en hinir almennu kjarasamningar ákveða skulu ógildir.“
 
Sá háttur að lágmarkslaun séu ákveðin með kjarasamningum er eitt af grundvallareinkennum norræns vinnumarkaðar. Byggt er á því, að laun og launahækkanir skuli ákveðin af aðilum vinnumarkaðarins í kjarasamningum og í samræmi við getu atvinnuveganna hverju sinni en ekki með pólitískri ákvörðun stjórnvalda. Segja má að með setningu laga nr. 80/1938 um Stéttarfélög og vinnudeilur og laganna nr. 55/1980 hafi löggjafinn bæði lagt grunninn að þeirri norrænu hefð að samningsaðilar vinnumarkaðar beri ríka ábyrgð á gerð kjarasamninga en einnig tryggt að þeir launamenn, sem starfa hjá fyrirtækjum sem ekki eru í samtökum atvinnurekenda fái einnig notið þeirra lágmarkskjara sem kveðið er á um í kjarasamningum. Hvernig samfélagið í heild skipuleggur síðan samspil launa og tekna á vinnumarkaði, uppbyggingu bóta- og tilfærslukerfa, skattkerfa o.fl. í því augnamiði að öllum skuli tryggður réttur til lágmarkslífsviðurværis sbr. m.a. 22.gr. frumvarpsins er síðan allt annað mál og hangir ekki saman með lögákveðnum lágmarkslaunum. 
 
Alþýðusamband Íslands leggst eindregið gegn þeim skýringum sem fram koma í greinargerð með 2.mgr. 25.gr. og gegn ákvæðinu í heild verði skilningur sérfræðinganefndarinnar lagður til grundvallar við afgreiðslu málsins á Alþingi. 
 
 
Um 2.mgr. 20.gr. 
 
Eins og fyrr segir var ekki sérstaklega óskað eftir umsögn ASÍ um þetta ákvæði en þar segir: 
 
„Engan má skylda til aðildar að félagi.“
 
Þegar mannréttindakafla stjórnarskrárinnar var breytt árið 1995 tókst góð sátt um skýringu gildandi ákvæðis í stjórnarskrá. Af greinargerð með sama ákvæði í tillögum stjórnlagaráðs er ljóst að breið samstaða var um að breyta ekki gildandi rétti og vísaði ráðið beint í breytingarnar frá 1995. Þar segir m.a.: 
 
„Í greininni um félagafrelsi er einnig kveðið á um svokallað neikvætt félagafrelsi, þ.e. að tryggja rétt einstaklinga til að standa utan félaga. Í undantekningartilvikum má þó skylda fólk til að tilheyra félagi, svo framarlega sem almannahagsmunir eða réttindi annarra krefjast þess. Mikið var rætt um þessa undantekningarheimild löggjafans og voru lögð fram sterk rök fyrir því að fella hana út, enda um fremur fortakslausa og víðtæka skerðingarheimild að ræða sem sumir í Stjórnlagaráði töldu að gengi gegn kjarna þeirra réttinda sem verið væri að vernda.“
 
Í þessu sambandi vísaði stjórnlagaráð til þess að við breytingar á mannréttindaákvæðum stjórnarskrárinnar árið 1995 hafi ákvæðið um skylduaðildina einnig verið mikið rætt og niðurstaðan orðið sú að heimila mætti skylduaðild með lögum að ákveðnum skilyrðum uppfylltum þar sem nauðsynlegt var talið að hafa slíka skipan. Var áréttað að það væri í samræmi við þá framkvæmd sem Mannréttindadómstóllinn hefur mótað um 11. gr. mannréttindasáttmála Evrópu. Var því ákveðið að halda ákvæði 2. mgr. 74. gr. gildandi stjórnarskrár óbreyttu í 2. mgr. 20. gr.“
 
Við annan tón kveður í greinargerð sérfræðinganefndarinnar. Þar segi m.a.: 
 
„Einnig var lögð á það áhersla að ákvæði 2. mgr. 74. gr. gildandi stjórnarskrár, sem stjórnlagaráð tók óbreytt upp í 2. mgr. 20. gr. tillögu sinnar, beindist einkum að löggjafanum sem væri óheimilt að skylda einstaklinga til að vera í tilteknu félagi, nema undantekningarákvæði um aðildarskyldu heimilaði annað. Á þessum grundvelli var á því byggt að ákvæðið hróflaði ekki við réttarstöðu á íslenskum vinnumarkaði þar sem forgangsréttarákvæði tíðkast almennt á milli einkaaðila í kjarasamningum. Ljóst er að mannréttindaákvæði hafa síðan þá fengið sífellt ríkari einkaréttaráhrif á grundvelli þeirrar jákvæðu skyldu ríkja að vernda einkaaðila fyrir mannréttindabrotum af hálfu annarra einkaaðila. Stefna tillögur stjórnlagaráðs að því að svo verði einnig á grundvelli frumvarps þessa. Þá ber að gæta að því að árið 2006 gekk dómur Mannréttindadómstóls Evrópu í máli Rasmussen og Sørensen gegn Danmörku. Þar kemur fram að Mannréttindadómstóllinn, eins og eftirlitsnefnd félagsmálasáttmála Evrópu, gerir ekki greinarmun á aðildarskyldu að stéttarfélagi og forgangsréttarákvæðum kjarasamninga og fellir bæði undir hugtakið „closed-shop“. Má af dóminum a.m.k. draga þá ályktun að þurfi einstaklingur gegn vilja sínum og sannfæringu að vera í eða greiða til tiltekins stéttarfélags til þess að fá vinnu eða halda vinnu sinni geti það vegið svo alvarlega gegn kjarna félagafrelsisins að það feli í sér brot á 11. gr. mannréttindasáttmálans. Ljóst er að túlka verður ákvæði 20. gr. frumvarps þessa til samræmis við alþjóðlegar mannréttindaskuldbindingar Íslands og verður því í kjölfar samþykktar þess að endurskoða að meira eða minna leyti það fyrirkomulag forgagnsréttarákvæða sem nú tíðkast hér á landi.“
 
Sérfræðinganefndin leggur með öðrum til allt annan og nýjan skilning í ákvæðið og byggir að sögn skilning sinn á tilvitnuðum dómi Mannréttindadómstólsins. Sá skilningur nefndarinnar á sér enga stoð í fyrrgreindum dómi og byggir augljóslega á misskilningi á grundvallarhugtökum í íslenskum og alþjóðlegum vinnurétti. 
 
Í málinu Sörensen og Rasmussen gegn Danmörku sem dæmt var í janúar 2006 fjallaði Mannréttindadómstóllinn um ákvæði í dönskum kjarasamningum sem gerðu það að verkum að réttur starfsmanna til að ráða sig í vinnu hjá tilteknum tveimur fyrirtækjum var bundinn því skilyrði að þeir gerðust aðilar að því stéttarfélagi sem gert hafði kjarasamning við viðkomandi fyrirtæki. Kjarasamningarnir kváðu m.ö.o. á um aðildarskyldu starfsmanna fyrirtækisins að ákveðnum stéttarfélögum (útilokunarákvæði eða closed shop). Þessu vildu hlutaðeigandi starfsmenn ekki una en áttu þ.a.l. ekki kost á atvinnu hjá viðkomandi fyrirtækjum. Höfðuðu þeir í kjölfarið mál á hendur þessum fyrirtækjum á þeim grundvelli að um ólögmætar uppsagnir hefðu verið ræða. Niðurstaða Mannréttindadómstólsins var í stuttu máli sú að skilyrði um aðildarskyldu líkt og um var að ræða í framangreindu máli færu í bága við 11. gr. Mannréttindasáttmálans. Dómur þessi hefur hins takmarkað gildi hér á landi hvað varðar túlkun svokallaðra forgangsréttarákvæða kjarasamninga. Þau ákvæði halda því alveg opnu að atvinnurekendur ráði utanfélagsmenn til starfa og útiloka þá ekki. Ákvæði um aðildarskyldu starfsmanna að stéttarfélögum líkt og um var fjallað í framangreindu máli eru ekki fyrir hendi í kjarasamningum aðildarfélaga Alþýðusambandsins enda slíkt ekki heimilt sbr. 12. gr. laga ASÍ. Þar segir í 2. mgr. "Í samþykktum aðildarfélaga mega ekki vera ákvæði um félagsskyldu né ákvæði sem takmarka aðild að félögum með tilliti til búsetu og lögheimilisfesti." 
 
Langur vegur er frá því að túlka megi fyrrgreindan dóm Mannréttindadómstólsins þannig að forsendur séu brostnar undan gildandi ákvæðum stjórnarskrár frá 1995 þar sem sérstaklega var tekið fram í greinargerð að hin íslensku forgangsréttarákvæði kjarasamninga samræmdust fyrrgreindu ákvæði stjórnarskrár. Þetta endurspeglast m.a. í dómi Félagsdóms frá 23.1 2007 í málinu nr. 7/2006 þar sem sérstaklega er tekið fram að fyrrgreindur dómur Mannréttindadómstólsins hafi enga þýðingu hvað forgangsréttarkvæðin varðar þar sem dómurinn fjalli alls ekki um forgangsréttarákvæði lík þeim sem eru í íslenskum kjarasamningum heldur skylduaðildarákvæði eða svokallað „closed shop“ ákvæði. Alþýðusambandið vill einnig gera athugasemd við þá fullyrðingu sérfræðinganefndarinnar að  ,,mannréttindaákvæði hafa síðan þá fengið sífellt ríkari einkaréttaráhrif á grundvelli þeirrar jákvæðu skyldu ríkja að vernda einkaaðila fyrir mannréttindabrotum af hálfu annarra einkaaðila. Stefna tillögur stjórnlagaráðs að því að svo verði einnig á grundvelli frumvarps þessa‘‘. Ljóst er að Mannréttindadómstóllinn hefur ítrekað komist að þeirri niðurstöðu, að heimilt geti verið að lögbinda skylduaðild ef ríkir almannahagsmunir liggi til grundvallar. Þá er einnig ljóst að aðildarríkjum Mannréttindasáttmálans er ætlað nokkuð svigrúm til að vega og meta hagsmuni stéttarfélaganna og samfélagsins í heild gagnvart hinu neikvæða félagafrelsi. Kom það m.a. skýrt fram i umræddum dómi Sörensen og Rasmusen að meta yrði þessi atriði í hverju tilviki fyrir sig m.a. að teknu tilliti til almannahagsmuna. Þá sætir það furðu, að sérfræðinganefndin reyni að snúa rökum og vilja stjórnlagaráðsins með því að leggja ráðinu til allt önnur rök en þau sem ráðið sjálft lagði fram.
 
Alþýðusamband Íslands leggst eindregið gegn þeim skýringum sem fram koma í greinargerð með 2.mgr. 20.gr. og gegn frumvarpinu í heild verði skilningur sérfræðinganefndarinnar lagður til grundvallar við meðferð málsins á Alþingi. 
 
 
Virðingarfyllst,
Gylfi Arnbjörnsson, 
forseti ASÍ