Stefna ASÍ

Frumvarp til laga um Lánasjóð íslenskra námsmanna

Reykjavík, 14. mars 2013.

                                                                                                              Tilvísun: 201303-0011

 

Frumvarp til laga um Lánasjóð íslenskra námsmanna, 630 mál

Rétt er að geta þess að Alþýðusambandið hefur átt kost á því að veita umsagnir um drög að frumvarpinu meðan það var í vinnslu í mennta- og menningarmálaráðuneytinu.  Með því var verið að efna fyrirheit í yfirlýsingu ríkisstjórnarinnar í tengslum við gerð kjarasamningi 5. maí 2011 kjarasamninga á almennum vinnumarkaði þar sem segir „Mennta- og menningarmálaráðuneytið er að hefja vinnu að endurskoðun laga um LÍN. Verður haft samráð við aðila vinnumarkaðarins um það verkefni.“

Sú umsögn sem hér fylgir á eftir byggir í grunninn á umsögn ASÍ sem send var mennta- og menningarmálaráðuneytinu dags. 24. janúar 2013.

Megináherslur Alþýðusambands Íslands

Alþýðusamband Íslands hefur lagt ríka áherslu á að við endurskoðun laga um Lánasjóð íslenskra námsmanna verið gengið lengra í að viðurkenna gildi verk- og tæknimenntunar, þ.m.t.  verk- og tæknimenntun að loknu námi á framhaldsskólastigi, nám á 4. þrepi og áfram sem oft hefur verið nefnt „fagháskólastig“. Það þýðir jafnframt að nemendur sem velja þá leið eigi að njóta jafnræðis við þá sem fara í hefðbundið háskólanám bæði hvað varðar framfærslulán og skólagjaldalán eftir því sem við á. Sama gildir um skólagjöld vegna aðfararnáms (frumgreinanáms).  Slík nálgun væri jafnframt í samræmi við stefnumótun stjórnvalda um eflingu verk- og tæknimenntunar.[1]

Alþýðusamband Íslands leggur jafnframt ríka áherslu á að komið verði með afdráttarlausari hætti en frumvarpið gerir ráð fyrir til móts við einstaklinga á vinnumarkaði með litla formlega menntun, þannig að þeim sé gert fært að sækja sér nám við hæfi og styrkja þannig stöðu sína á vinnumarkaði og í samfélaginu almennt. En samkvæmt frumvarpinu er nánast eingöngu litið til hagsmuna þeirra sem vilja sækja nám til undirbúnings háskólanámi (frumgreinadeildarnám). ASÍ hefur miklar efasemdir um þá nálgun sem lagt er upp með í bráðabirgðaákvæði II í frumvarpinu. Ekki verður séð hvaða forsendur eru til þess að sú vinna skili ásættanlegri niðurstöðu og því virðist ljóst að áherslur ASÍ kalla á frekari breytingar á lögunum um LÍN en frumvarpið gerir ráð fyrir.  Við útfærslu á réttindum þessa hóps til námslána/styrkja væri eðlilegt að miðað við tiltekin starfsaldur á vinnumarkaði og/eða félagslega stöðu. Markmiðið er að kerfið sé þannig upp byggt að það  hvetji framangreindan hóp til náms.[2]

Þá áréttar Alþýðusambandið þá eindregnu skoðun sína að mikilvægt sé að aðilar vinnumarkaðarins eigi fulla aðild bæði að lánshæfismatsnefnd og stjórn LÍN, enda ljóst að samkvæmt frumvarpinu er bæði nefndinni og stjórninni færð mikil völd um útfærslu og framkvæmd laganna.

 

Almennar athugasemdir og ábendingar

Ekki verður sagt að í frumvarpinu séu lagðar til mjög róttækar eða byltingarkenndar breytingar frá því sem nú er í lögum um Lánasjóð íslenskra námsmanna og framkvæmd þeirra. Í kynningu fulltrúa mennta- og menningarmálaráðuneytisins á frumvarpsdrögunum eins og þau lágu fyrir í janúar sl. kom fram að helstu ástæðurnar fyrir þeim takmörkuðu umbótum og breytingum væru fjárhagslegs eðlis og mörgu því annað hvort skotið á frest eða vísað annað. Tvennt einkennir einkum frumvarpið:

-       Verið er að skjóta styrkari stoðum undir framkvæmdina eins og hún er í aðalatriðum í dag.

-       Samhliða er brugðist við ýmsum athugasemdum og ábendingum sem fram koma í úttekt  Ríkisendurskoðunar á LÍN frá júní 2011.

Að einu leyti er þó að finna byltingarkenndar breytingar þ.e. í 12. gr. frumvarpsins, þar sem gert er ráð fyrir að ákveðinn hópur lántaka geti fengið allt að fjórðungi af grunnframfærslu breytt í námsstyrk að uppfylltum tilteknum námsframvindukröfum.

Í frumvarpinu er að nokkru komið til móts við aukna áherslu á verk- og tæknimenntun, m.a. varðandi nám á 4. þrepi (fagháskólastigi), sbr. 4. mgr. 5. gr., auk þess sem í 6. gr. er að finna heimild til að veita framfærslulán vegna starfsnáms á framhaldsskólastigi eins og er í núgildandi lögum.

Ekki er í frumvarpinu komið til móts við þá ríku áherslu sem Alþýðusambandið hefur lagt á að gefa einstaklingum á vinnumarkaði með litla formlega menntun annað/nýtt tækifæri til náms. Hins vegar er í ákvæði til bráðabirgða lagt til að skipuð verði nefnd „með það hlutverk að gera tillögu að kerfi sem tryggir fólki sem fer af vinnumarkaði til náms á framhaldsskólastigi framfærslu á meðan á námi stendur.“ Nefndarskipun af þessu tagi er góðra gjalda verð. Hvað út úr slíku nefndastarfi kemur er hins vegar með öllu óljóst og á meðan er framangreindur hópur að mestu réttlaus í námslánakerfinu. Eftir stendur sú krafa ASÍ að hagsmunir þessa hóps verði tryggðir með fullnægjandi hætti.

Frumvarpinu fylgir ítarleg umsögn fjárlagaskrifstofu fjármála- og efnahagsráðuneytisins. Í umsögninni er bent á að: „Þar sem ríkið leggur LÍN til fjármuni árlega sem nemur um helmingi veittra lána má segja að helmingur námslána til lántakenda sé í reynd styrkur.“ Síðan eru að vísu settir ýmsir fyrirvarar varðandi þessa fullyrðingu. Þá segir nokkru síðar: „Á umliðnum árum hafa útlán LÍN vaxið gríðarlega. Ástæður þessa eru í fyrsta lagi að háskólar á Íslandi eru nú sjö ásamt nokkrum háskólasetrum... Þar á meðal eru nýir einkaskólar með háum skólagjöldum sem lánað hefur verið fyrir.... Í öðru lagi hefur aðsókn í háskólanám aukist mikið á undanförnum árum.... Í fjórða lagi hefur LÍN um nokkurt skeið lánað til undirbúningsnáms fyrir háskólanám.... Í fimmta lagi var framfærslugrunnur námslána hækkaður um 20% fyrir skólaárið 2009–2010, 10% fyrir skólaárið 2011–2012 og nálægt 6% fyrir skólaárið 2012–2013. Í sjötta lagi má nefna að stjórn LÍN er heimilt að veita lánþegum undanþágu frá greiðslu, m.a. vegna náms, örorku eða atvinnuleysis. Á tímabilinu 2006–2011 fjölgaði slíkum undanþágum úr 897 í 2.914.“   Fjárlagaskrifstofan metur kostnaðinn vegna frumvarpsins á bilinu 3 til 4,7 milljarða á ári eftir því hvaða forsendur eru lagðar til grundvallar. Bent er á að með því fyrirkomulagi sem lagt er til í frumvarpinu væri í reynd um tvöfalt styrkjakerfi að ræða, annars vegar það sem nú er með niðurgreiddum vöxtum og niðurfellingu hluta lánsupphæðar við tilteknar ástæður og hins vegar það styrkja fyrirkomulag sem lagt er til í 12. gr. frumvarpsins. Þá er bent á að sú regla sem er að finna í 12. gr. frumvarpsins að: „Samkvæmt frumvarpinu munu námsmenn sem búa í foreldrahúsum og hafa því fengið 50% framfærslulán fá jafnmikinn styrk og þeir sem búa í eigin húsnæði og hafa tekið 100% framfærslulán og einnig jafnmikið og þeir sem hafa að auki fengið lán vegna maka og barna á framfæri. Þetta hefur í för með sér að hlutfallslegur stuðningur við einstaka námsmenn gæti orðið mjög mismikill. Þannig má gera ráð fyrir að einstæður, barnlaus námsmaður sem býr í foreldrahúsum við nám á Íslandi og hefur miðlungstekjur yfir sumarmánuði fengi nálægt 50% af sínu heildarláni fellt niður...“. Eins og fjárlagaskrifstofan bendir á er hér um gríðarlega rausnarlega niðurgreiðslu að ræða auk þess sem sú regla um styrki sem er að finna í 12. gr. felur í sér mikla mismunum m.a. eftir félagslegum aðstæðum lántaka. Ljóst er að umsögn fjárlagaskrifstofunnar og sá mikli kostnaðarauki sem fellst í frumvarpinu að öðru óbreyttu kallar á frekari umræðu og skoðun, bæði á núgildandi fyrirkomulagi lána og styrkja og þeim breytingum sem frumvarpið felur í sér.

Að mati Alþýðusambands Íslands er mikilvægt að meta frumvarpið í framangreindu ljósi og nýta það tækifæri sem nú gefst með endurskoðun laganna um Lánasjóð íslenskra námsmanna til að mæta þeim kröfum um breyttar áherslur sem settar hafa verið fram á síðustu árum, m.a. af ASÍ.

Athugasemdir og ábendingar við einstaka greinar frumvarpsins

1.    gr.

Ekki verður séð að efni þessarar greinar feli í sér nokkra efnislega breytingu frá núgildandi lögum.

2.    gr.

Eðlilegt er að skipta námslánum með þeim hætti sem gert er í 1. mgr.

Rétt er að benda á að með 3. mgr. er stjórn LÍN fært mikið vald sem skiptir miklu varðandi hagsmuni lántaka og greiðenda. Sú staðreynd styður kröfuna um aðkomu Alþýðusambandsins að stjórninni.

          5.    gr.

Í greininni er fjallað um framfærslulán. Þar kemur fram að framfærslulán verði veitt gagnvart fjórum hópum nemenda:

Sem stunda nám við viðurkennda háskóla á Íslandi

Sem stunda nám við háskóla erlendis, sem uppfylla ákveðin skilyrði

Sem stunda aðfararnám fyrir háskólanám

Sem stunda viðbótarnám við framhaldsskóla skv. 20. gr. framhaldsskólalaga

Með framangreindri upptalningu er tekinn af allur vafi um að aðfararnám fyrir háskólanám (frumgreinadeildarnám) sé lánshæft, að ákveðnum skilyrðum uppfylltum. Þá er viðurkennt að nám á 4. þrepi (fagháskólanám) skuli lánshæft. Hvoru tveggja er til mikilla bóta frá núverandi lögum.

  6.    gr.

Hér er kveðið á um að „heimilt“ sé að veita framfærslulán vegna starfsnáms á framhaldsskólastigi, að ákveðnum skilyrðum uppfylltum. Mikilvægt er að benda á að hér er um heimild að ræða, en ekki skilgreindan rétt nemenda. Þá liggur fyrir að hér er hugmyndin að þrengja skilyrði frá því sem nú er í framkvæmd og skýra þau frekar. Ekki er ljóst hvaða áhrif það getur haft vegna nemenda á þessu skólastigi og er mikilvægt að það verði kannað til hlítar.

Þá er mikilvægt að lesa þessa grein í ljósi 8. gr. frumvarpsins.

7.    gr.

Hér er fjallað um heimild til að veita lán vegna skólagjalda. Sú heimild er takmörkuð við nám á háskólastigi, vegna  viðbótarnáms við framhaldsskóla og vegna starfsnáms á framhaldsskólastigi. Heimildin nær hins vegar  ekki aðfararnáms skv. 3. mgr. 5. gr. Er það rökstutt með því að skólagjöld vegna slíks náms verði feld niður en framlag til viðkomandi skóla hækki á móti.

8.    gr.

Ljóst er að lánshæfisnefnd eru falin mikil völd, þar sem það verður í hennar verkahring að „meta lánshæfi náms“ bæði hvað varðar framfærslulán og skólagjaldalán.  Nefndina skipar ráðherra, þrjá aðalmenn og þrjá til vara. Ekkert kemur fram um það hvaða viðmiðum skuli farið eftir við val í nefndina, eða hvaða þekkingu og færni nefndarmenn skuli búa yfir. Í ljósi hlutverks nefndarinnar telur Alþýðusambandið einkar mikilvægt að, atvinnulífið eigi fulltrúa í nefndinni og geti þannig flutt sjónarmið og áherslur þess inn í starf lánshæfisnefndar.

Lagt er til að í lánshæfisnefndinni séu, a.m.k. einn fulltrúi frá hvorum aðila vinnumarkaðarins, ASÍ og SA. Þetta er einkar mikilvægt í ljósi þess að nauðsynlegt er að nefndin endurspegli og taki tillit til stöðu og þróunar á vinnumarkaði og þörfum fyrirtækja og starfsmanna þeirra[3].

                9. gr.

Áfram er gert ráð fyrir að námslánin séu eftirágreidd. Í annan stað er gerður greinarmunur á lántakendum eftir því hvort þeir teljist tryggir lántakendur eða ekki. Í seinna tilvikinu þarf að reiða fram ábyrgð fjármálastofnunar eða ábyrgðarmanns.

Skilyrðin hér að framan þýða að nemendur á fyrstu námsönn eru undir það seldir að taka bankalán eða útvega sér framfærslu með öðrum hætti. Í þessu felst ljóslega aukakostnaður (fyrir námsmanninn og kerfið í heild), auk þess sem fjárhagsaðstæður viðkomandi geta hamlað því að hann geti skapað sér framfærslu (þ.m. fengið lán hjá lánastofnun).  Skiptir þar ekki öllu að greiða á vaxtastyrki. Fyrir liggur að framangreindar kröfur hafa skapað fjölmörgum vanda síðustu misseri vegna aðstæðna mikils fjölda einstaklinga, bæði lántakenda og mögulegra ábyrgðarmanna, í framhaldi af hruninu. Mikilvægt er að þessar staðreyndir verði hafðar í huga við setningu laganna nú. Að öðrum kosti kunna framangreind skilyrði að leiða til alvarlegrar mismununar á grundvelli efnahags. Loks er stjórn sjóðsins heimilað að innheimta lántökugjöld af veittum lánum sem ekki er skýrt frekar. Alþýðusambandið gerir kröfur til þess að heimildir stjórnar til að leggja á lántökugjöld verði takmarkaðar með lögum.

Lagt er til að horfið verði frá framangreindu fyrirkomulagi og tekin upp samtíma greiðsla námslána.

12. gr.

Í þessari grein fellst ljóslega helsta breytingin frá núverandi fyrirkomulagi varðandi námslánakerfið og er hún um margt áhugaverð. Í frumvarpsdrögunum er gert ráð fyrir að eingöngu hluti lántaka, þ.e. þeirra sem taka lán skv. 5. gr. frumvarpsins að undanskyldum doktorsnemum, eigi möguleika á að hluta höfuðstóls (allt að fjórðungi af grunnframfærslu) námslána sé breytt í styrk ef tiltekin skilyrði um námslengd og námsframvindu eru uppfyllt.  Þannig eiga þeir sem fá lán á grundvelli 6. gr. laganna ekki rétt á slíkum styrk. Engin tilraun er gerð til að rökstyðja þessa mismunun.

Um leið og Alþýðusambandið styður eindregið að opnað sé á þann möguleika að veittur sé námsstyrkur með gagnsæjum og hvetjandi hætti a.m.k. sem hluti af framfærslulánum, þá gerir ASÍ alvarlegar athugasemdir við það, með hvaða hætti þessi heimild er takmörkuð og útfærð enda ekki í samræmi við stefnumörkun stjórnvalda varðandi áherslur á verk- og tæknimenntun.

ASÍ leggur til að allt nám sem á annað borð telst lánshæft uppfylli jafnframt skilyrði um að hluta lánsins sé breytt í styrk, að tilteknum skilyrðum um námslengd og námsframvindu uppfylltum.

Þá er rétt að vísa til umfjöllunar fyrr í þessari umsögn um mögulegan kostnað vegna þessa ákvæðis skv. mati fjárlagaskrifstofu fjármála- og efnahagsráðuneytisins  og um fyrirkomulag námslána- og námsstyrkja almennt. Sjá einnig umfjöllun um 14. gr.

            13. gr.

Gert er ráð fyrir að námslán verði áfram verðtryggð. Ekki er í sjálfu sér gerð athugasemd við það fyrirkomulag, en bent er á að nú fer fram mikil umræða í þjóðfélaginu um verðtryggingu lána og að mikilvægt er að námslán lúti í framtíðinni sömu reglum og lán almennt í samfélaginu.

           14. gr.

Hér er fjallað um endurgreiðslur námslána og fyrirkomulag þeirra. Í athugasemdum með frumvarpinu er aðeins bent á að hér sé um sama fyrirkomulag að ræða og nú gildir. Engin umfjöllun er hins vegar um það hvort núgildandi fyrirkomulag sé réttara eða betra en eitthvað annað. Þá er það ekki sett í neitt samhengi við annað í frumvarpinu, s.s. hugmyndir um námsstyrkina.

Ljóst er að félagsleg sjónarmið ráða því fyrirkomulagi sem verið hefur á endurgreiðslu námslána, þar sem miðað hefur verið við að endurgreiðslurnar séu ekki verulega íþyngjandi fyrir viðkomandi. Þannig er tekið mikið mið af tekjum viðkomandi við ákvörðun endurgreiðslunnar hverju sinni. Hér má t.d. spyrja hvort rétt sé að skoða:

-       Hvort meðhöndla eigi framfærslulán og skólagjaldalán með mismunandi hætti vegna mismunandi eðlis þeirra?

-       Hvort rétt sé að hafa endurgreiðsluhlutfallið hærra með hækkandi tekjum?

Ekki er tekin afstaða til þessara spurninga en eðlilegt hlýtur að teljast að þær og fleiri slíkar séu ræddar.

Heimild til að veita undanþágu frá 60 daga frestinum er til bóta.

Ekki er tekin afstaða til annarra greina V. kafla.

           20. gr.

Í greininni ef fjallað um stjórn LÍN, skipun og hlutverk.

Hvað varðar skipun stjórnarinnar er gert ráð fyrir breyttu fyrirkomulagi frá því sem gilt hefur. Þannig er gert ráð fyrir að samtök námsmanna skipi þrjá fulltrúa, samtök launafólk einn fulltrúa, fjármála- og efnahagsráðherra einn fulltrúa og mennta- og menningarmálaráðherra þrjá fulltrúa.

Um þetta er það að segja að ASÍ er eindregið þeirrar skoðunar að eðlilegt sé að  aðilar stærstu samtaka vinnumarkaðarins eigi fulltrúa í stjórninni til að gæta hagsmuna atvinnulífsins varðandi starfsemi sjóðsins.

 

Um ákvæði til bráðabirgða.

Um ákvæði I er það að segja að sjálfsagt er að kanna tilhögun varðandi endurgreiðslu námslána eins og þar er gerð tillaga um.

Hvað varðar ákvæði II vísast til megináherslna ASÍ og almennra athugasemda og ábendinga sem settar eru fram fyrr í þessari umsögn. Hér er um mikilvægt hagsmunamál að ræða fyrir þá einstaklinga sem málið varðar, atvinnulífið og samfélagið allt. Viðunandi lausn er jafnframt forsenda þess að markmiðið í stefnu ríkisstjórnarinnar Ísland 2020 um „að hlutfall Íslendinga á aldrinum 25‐64 ára sem ekki hafa formlega framhaldsmenntun fari úr 30% niður í 10% árið 2020“ náist. Málið er að mati ASÍ afar brýnt og er því mikilvægt að niðurstöður liggi fyrir eins fljótt og kostur er. Ljóst er að eitt erfiðasta úrlausnarefnið verður að tryggja fjármögnun kerfisins. Þar liggur fyrir að til að tryggja jafnræði þeirra hópa í samfélaginu sem sækja sér menntun verður umtalsverður hluti fjármagnsins að koma með almennum skatttekjum eins og gildir um framlagið til Lánasjóðs íslenskra námsmanna í dag.

 

Hér verður látið staðar numið að sinni. En jafnframt áréttuð sú ósk Alþýðusambandsins að samráð verði haft um framhald málsins. Miklu varðar að hér takist vel til og að lögin í endanlegum búningi endurspegli framsækna menntastefnu og sýn á það hvernig nýta má námslána- og námsstyrkjakerfið til að auka menntunarstig þjóðarinnar allrar.

                                                                                              Virðingarfyllst,
                                                                                           f.h. menntanefndar ASÍ

                                                                                     Finnbjörn A. Hermannsson, formaður



[1] Hér má vísa til stefnumótunar af hálfu stjórnvalda sem lagt hafa aukna áherslu á eflingu verk- og tæknimenntunar á öllu stigum s.s. „Allir stundi nám og vinnu við sitt hæfi: Tillögur um samþættingu menntunar og atvinnu“. Forsætisráðuneytið, nóvember 2012.

Í tengslum við gerð kjarasamninga 5. maí á síðasta ári kom þessi sama áhersla fram í yfirlýsingu ríkisstjórnarinnar, þar sem ákveðið var að stofna þróunarsjóð og leggja 300 milljónir króna í hann á ári næstu þrjú ár: „…til að efla starfstengt nám á framhaldsskóla- og háskólastigi og þróa styttri námsbrautir.“

[2] Sú nálgun sem hér hefur verið lýst er í fullu samræmi við stefnumótun stjórnvalda í Ísland 2020, þar sem sett er fram það markmið að. „.. hlutfall Íslendinga á aldrinum 25-64 ára sem ekki hafa formlega framhaldsmenntun fari úr 30% niður í 10% árið 2020.“

[3] Hér má m.a. vísa til „Allir stundi nám og vinnu við sitt hæfi: Tillögur um samþættingu menntunar og atvinnu“. Forsætisráðuneytið, nóvember 2012 og þeirrar vinnu sem aðilar vinnumarkaðarins og stjórnvöld hafa ákveðið til að nýta hér á landi líkan Cedefop til að spá fyrir um færnikröfur í atvinnulífinu.